Agenda 21 local y gobernanza democrática para el desarrollo humano sostenible: bases para una gestión orientada al proceso. (TD) de Carola Calabuig

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Título: Agenda 21 local y gobernanza democrática para el desarrollo humano sostenible: bases para una gestión orientada al proceso.
Autor: Calabuig Tormo, Carola
Director (es): Ferrero De Loma-Osorio, Gabriel
Peris Blanes, Jordi
Otros autores / departamento: Departamento de PROYECTOS ING., INNOVACION, DESARROLLO Y DISEÑO IND-RURAL
Fecha de difusión: 2008-07-04
Fecha de lectura: 2008-07-23
Palabras clave: participación | Agenda 21 Local | desarrollo humano sostenible | gobernanza democrática | enfoque de proceso | planificación del desarrollo | rendición de cuentas |
Tipo: Thesis

RESUMEN

Han transcurrido quince años desde que se creara la Agenda 21 Local como
instrumento para la consecución del desarrollo sostenible a escala local, y puede
constatarse que gran parte de los procesos Agenda 21 Local (AG21L) finalizan, se
diluyen o continúan débilmente a los pocos años de iniciarse.

Desde la asunción de la complejidad de los procesos y dinámicas de desarrollo y
asumiendo la inherente incertidumbre que rodea a los mismos, la investigación se
ha centrado en analizar cómo el enfoque de planificación adoptado influye en la
capacidad de la AG21L para fomentar la gobernanza democrática local para el
desarrollo humano sostenible. Para alcanzar los objetivos propuestos se ha tomado
como referente la metodología SCP/LA21 (Sustainable Cities Programme/Localizing
Agenda 21) propuesta por los organismos de Naciones Unidas UN-HABITAT y PNUMA
para su aplicación a municipios urbanos y se ha empleado una estrategia cualitativa
de investigación para el análisis en profundidad del caso de la Agenda 21 Local de
Arequipa (Perú).

La investigación ha arrojado como principales resultados: la generación de un
modelo integrador descriptivo de los factores que influyen en el éxito de un
proceso AG21L, analizando la interacción de ésta con los procesos de desarrollo ya
existentes en un territorio; la propuesta de un marco analítico para examinar las
metodologías de AG21L desde la gobernanza democrática para el desarrollo
humano sostenible y el enfoque de proceso; la elaboración de pautas para la
mejora de la metodología SCP/LA21, con vocación de ser útiles para la mejora de
otros planteamientos metodológicos de Agenda 21 Local existentes.

Las principales conclusiones de la investigación apuntan, en primer lugar, a la
necesidad de concebir una visión más integral del desarrollo humano sostenible,
superando el sesgo ambientalista que suele caracterizar a la AG21L. El
reconocimiento de ésta como vehículo para el desarrollo humano sostenible
requiere incorporar los espacios, mecanismos y condiciones que permitan fomentar
los procesos deliberativos en los enfoques metodológicos adoptados. En segundo
lugar, y en sintonía con lo anteriormente expuesto, es necesario que las
metodologías de AG21L adopten un enfoque de proceso de desarrollo para
contribuir en mayor medida a la gobernanza democrática orientada al desarrollo
humano sostenible. El reforzamiento de ésta pasaría por enfatizar las dimensiones
participación y rendición de cuentas en los procesos AG21L y en los enfoques y
métodos empleados para su puesta en marcha.

Finalmente, es necesario reconocer la elevada influencia de la cooperación
internacional en los procesos AG21L de países en desarrollo, desde la propia
naturaleza y arquitectura de la metodología SCP/LA21, hasta el influjo de la
agenda internacional, que impregna los enfoques adoptados por los organismos
internacionales y, por consiguiente, sus políticas y acciones en la práctica.

PALABRAS CLAVE: Agenda 21 Local, desarrollo humano sostenible, gobernanza
democrática, planificación del desarrollo, enfoque de proceso, participación,
rendición de cuentas.

ABSTRACT
Local Agenda 21 is broadly recognized as a tool for sustainable development at
municipalities with more than fifteen years of experiences worldwide. However, it
has to be assumed that many of these local processes do not reach the expected
results as they extinguish or hardly continue very few years after their beginning.
Assuming complexity and uncertainty of development processes, this research has
focused on how planning approach influences the way LA21 contributes to
democratic governance for sustainable human development at the local level.
Particularly, the methodology developed by UN/HABITAT and PNUMA programmes,
Localizing Agenda 21 and Sustainable Cities Programme, has been analyzed through
a qualitative research.

Main contributions of the research are the following ones: 1) a holistic model
describing the influence of the different factors in LA21 success, 2) an analytical
framework for understanding the relation between democratic governance and
LA21 processes, 3) methodological guidelines to improve LA21 from a practical
point of view.

Conclusions of the research highlight the necessity of understanding human
sustainable development as an integral and holistic issue by overcoming
environmental biases. Conceive LA21 as a tool for sustainable human development
requires to include spaces, instruments and conditions for deliberative processes
within methodological approaches. In addition, it is required for LA21 initiatives to
adopt a process approach in order to truly contribute to democratic governance for
sustainable human development. This needs deepening the participatory and
accountability dimensions of governance.

Finally, it is important to recognize the influence of international cooperation in
LA21 processes in developing countries. The very nature and arquitecture of LA21
methodologies and their particular approach and implementation are strongly
influenced by international agenda and institutions.

KEY WORDS: Local Agenda 21, sustainable human development, democratic
governance, development planning, process approach, participation,
accountability.

RESUM
Després de quinze anys des que es creara l’Agenda 21 Local com a instrument per a
la consecució del desenvolupament sostenible a escala local, pot constatar-se que
gran part dels processos Agenda 21 Local (AG21L) finalitzen, es diluïxen o
continuen dèbilment als pocs anys d’iniciar-se.

Des de l’assumpció de la complexitat dels processos i dinàmiques de
desenvolupament i assumint la inherent incertesa que rodeja als mateixos, la
investigació s’ha centrat a analitzar com l’enfocament de planificació adoptat
influïx en la capacitat de l’AG21L per a fomentar la gobernança democràtica local
per al desenvolupament humà sostenible. Per a aconseguir els objectius proposats
s’ha pres com referent la metodologia SCP/LA21 (Sustainable Cities
Programme/Localizing Agenda 21) proposta pels organismes de Nacions Unides UNHABITAT
i PNUMA per a la seua aplicació a municipis urbans i s’ha emprat una
estratègia qualitativa d’investigació per a l’anàlisi en profunditat del cas de
l’Agenda 21 Local d’Arequipa (Perú).

De la investigació s’han obtingut com a principals resultats: la generació d’un
model integrador descriptiu dels factors que influïxen en l’èxit d’un procés AG21L,
analitzant la interacció d’aquesta amb els processos de desenvolupament ja
existents en un territori; la proposta d’un marc analític per a examinar les
metodologies d’AG21L des de la gobernança democràtica per al desenvolupament
humà sostenible i l’enfocament de procés; l’elaboració de pautes per a la millora de
la metodologia SCP/LA21, amb vocació de ser útils per a la millora d’altres
plantejaments metodològics d’Agenda 21 Local existents.

Les principals conclusions de la investigació apunten, en primer lloc, a la necessitat
de concebre una visió més integral del desenvolupament humà sostenible, superant
el caire ambientalista que sol caracteritzar a l’AG21L. El reconeixement d’aquesta
com a vehicle per al desenvolupament humà sostenible requerix incorporar els
espais, mecanismes i condicions que permeten fomentar els processos deliberatius
en els enfocaments metodològics adoptats. En segon lloc, i en sintonia amb
l’anteriorment exposat, és necessari que les metodologies d’AG21L adopten un
enfocament de procés de desenvolupament per a contribuir en major grau a la
gobernança democràtica orientada al desenvolupament humà sostenible. El
reforçament d’esta passaria per emfatitzar les dimensions participació i rendició de
comptes en els processos AG21L i en els enfocaments i mètodes emprats per a la
seua posada en marxa.

Finalment, és necessari reconéixer l’elevada influència de la cooperació
internacional en els processos AG21L de països en desenvolupament, des de la
pròpia naturalesa i arquitectura de la metodologia SCP/LA21, fins a l’influx de
l’agenda internacional, que impregna els enfocaments adoptats pels organismes
internacionals i, per tant, les seues polítiques i accions en la pràctica.

PARAULES CLAU: Agenda 21 Local, desenvolupament humà sostenible, gobernança
democràtica, planificació del desenvolupament, enfocament de procés,
participació, rendició de comptes.
SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AG21L Agenda 21 Local
AMPE Asociación de Municipalidades del Perú
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAM Comisión Ambiental Municipal
CAR Comisión Ambiental Regional
CE Comisión Europea
CEMR Consejo Europeo de Municipios y Regiones
CEPAL Comisión Económica y Social de Naciones Unidas para América Latina y el
Caribe
CIDA Canadian International Development Agency
CIIMSA Comité Interinstitucional de Mejoramiento de la Salud Ambiental
CIUP Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
CNUMAD Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo
CONAM Consejo Nacional del Medio Ambiente de Perú
DAFO Debilidades-Amenazas-Fortalezas-Oportunidades
DHS Desarrollo Humano Sostenible
EAU Estrategia Urbano-Ambiental de Arequipa
EMIS Environmental Management Information System
EPM Environmental Planning and Management Process
FEMP Federación Española de Municipios y Provincias
FLACMA Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de
Gobiernos Locales
FMCU Federación Mundial de Ciudades Unidas
GDL-DHS Gobernanza Democrática Local para el Desarrollo Humano Sostenible
GEMA Comisión de Gestión Ambiental de la Municipalidad de Arequipa
GEO Global Environment Outlook
GTCA Grupo Técnico Local de la Campiña Arequipeña
GTMU Grupo Técnico Local sobre Movilidad Urbana de Arequipa
GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit – Agencia Oficial
Alemana de Cooperación Internacional
FMI Fondo Monetario Internacional
FRIDE Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior
ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives
IDEA International Institute for Democracy and Electoral Assistance
IIP Instituto de Investigación Pedagógica Yachay Wasi
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática de Perú
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil de Perú
IUCN International Union for Conservation of Nature
IULA International Union of Local Authorities
LA21 Localizing Agenda 21
LOM Ley Orgánica de Municipalidades de Perú
MPA Municipalidad Provincial de Arequipa
NNUU Organización de las Naciones Unidas
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PDAM Plan Director Arequipa Metropolitana
PEAM Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana
PEGUP Programa de Educación en Gestión Urbana de Perú
PETT Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural
PIGARS Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos
PNUD Programa de las Naciones Unidaa para el Desarrollo
PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PNUMA /
ORPALC
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente – Oficina Regional
para América Latina y el Caribe
PYME Pequeña Y Mediana Empresa
SCP Sustainable Cities Programme
SEAL Sociedad Eléctrica del Sur Oeste S.L. de Arequipa
SEDAPAR Servicios de Aguas Potables y Alcantarillado de Arequipa S.A.
SUMF Strategic Urban Management Framework
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos de Perú
UE Unión Europea
UGI Urban Governance Index
UNCED United Nations Conference of Environment and Development
UNCHS United Nations Centre for Human Settlements
UNDP United Nations Development Programme
UNEP United Nations Environmental Programme
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UNFPA United Nations Population Fund
UN-HABITAT United Nations Human Settlements Programme
UN-HABITAT Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos – Oficina
/ ROLAC Regional para América Latina y el Caribe
UNI Universidad Nacional de Ingeniería de Perú
USAID United States Agency for International Development
VIVIENDA Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento de Perú
WGI Worldwide Governance Indicators
WWF World Wide Fund for Nature
Agenda21Tesis

Programa 21

Programa 21 es un programa de las Naciones Unidas (ONU) para promover el desarrollo sostenible. Es un plan detallado de acciones que deben ser acometidas a nivel mundial, nacional y local por entidades de la ONU, los gobiernos de sus estados miembros y por grupos principales particulares en todas las áreas en las cuales ocurren impactos humanos sobre el medio ambiente.

Programa 21 y desarrollo sostenible

Agenda es una lista detallada de asuntos que requieren atención, organizada cronológicamente, 21 hace referencia al siglo XXI. La palabra agenda, aunque de origen latino (plural de agendum) es un anglicismo en castellano; el término oficial adoptado por la ONU es Programa 21, aunque poco se usa a nivel mundial.

La agenda 21 en su Capítulo 28 dice textualmente al respecto y como objetivos, después de justificar la importancia de las autoridades locales en esta materia del Desarrollo Sostenible o sustentable, en las Bases para la acción:

  • 28.2).
    • a) “Para 1996, la mayoría de las autoridades locales de cada país deberían haber llevado a cabo un proceso de consultas con sus respectivas poblaciones y haber logrado un CONSENSO sobre un Programa 21 Local para la comunidad “.

Hay que recordar, aquí además, que en su Capítulo 25 ha dicho remarcadamente:

  • 25.12). Los niños no sólo heredarán la responsabilidad de cuidar la Tierra, sino que, en muchos países en desarrollo, constituyen casi la mitad de la población. Además, los niños de los países en desarrollo y de los países industrializados son igualmente vulnerables en grado sumo a los efectos de la degradación del medio ambiente. También son partidarios muy conscientes de la idea de cuidar el medio ambiente. Es menester que se tengan plenamente en cuenta los intereses concretos de la infancia en el proceso de participación relacionado con el medio ambiente y el desarrollo, a fin de salvaguardar la continuidad en el futuro de cualesquiera medidas que se tomen para mejorar el medio ambiente.

Esta participación la prescribe en los Capítulos:

  • 27). Fortalecimiento del papel del las organizaciones no gubernamentales: asociadas en la busqueda de un desarrollo sostenible.
  • 26). Reconocimiento y fortalecimiento del papel de las poblaciones indigenas y sus comunidades.
  • 24). Medidas mundiales en favor de la mujer para lograr un desarrollo sostenible y equitativo.
  • 25). La infancia y la juventud en el desarrollo sostenible.

Historia

En los años 60 del pasado siglo XX, la comunidad científica comienza a alertar a las administraciones sobre los grandes problemas del planeta: pobreza, pérdida de biodiversidad y deterioro medioambiental. Se empiezan a hacer patentes las interrelaciones físicas e inevitables entre las actividades humanas y la naturaleza y que el medio ambiente, -la biosfera en la que vivimos- resulta ser un sistema complejo, dinámico, sinérgico e incierto y que existe una interdependencia mutua entre el ecosistema y el sistema socioeconómico que exige una mutua adaptación de ambos.

En 1968 Aurelio Peccei y Alexander King crean el Club de Roma para atender a los retos de esta nueva problemática. En 1972 sale a la luz el primer informe al Club de Roma elaborado por los Medows titulado Los límites del crecimiento (The limits to growth) que, con sus aciertos, errores y críticas, es todo un aldabonazo en las conciencias de los dirigentes y de los estudiosos.

Mediante la primera reunión mundial de 1972 sobre medio ambiente (Conferencia sobre el Medio Humano de Estocolmo), se comienzan a poner los cimientos para la más importante Cumbre de la Tierra que se celebraría 20 años más tarde en Río de Janeiro (1992). En esta Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano de 1972, participaron 113 naciones y su Secretario General fue el Dr. Maurice Strong – que también lo sería de Río- “Antes de ella, relata el Dr. Strong, jamás un tema -en este caso, el medio ambiente- considerado prácticamente una novedad, fue llevado a un nivel tan alto de discusión”. Las conclusiones de esta Conferencia, posteriormente, en 1987, se recogieron en el Informe Brundtland, titulado “Nuestro Futuro Común”, dirigido por Gro Harlem Brundtland, ex-Primera Ministra de Noruega. Como resultado de esta Conferencia de Estocolmo se instauró el Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA) y la ONU estableció en 1983 la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo.

Evolución del Programa 21

La adopción informal por parte de las Naciones Unidas del concepto de desarrollo sostenible parte de la creación en 1983 de la Comisión mundial sobre ambiente y desarrollo (WCED) que en 1987 publicó su informe titulado Nuestro futuro común, también conocido como el Informe Brundtland; este informe subrayó a la pobreza de los países del sur y al consumismo extremo de los países del norte como las causas fundamentales de la insostenibilidad del desarrollo y la crisis ambiental. La comisión recomendó la convocatoria de una conferencia sobre estos temas.

El desarrollo de el programa 21 se inició el 22 de diciembre de 1989 con la aprobación en la asamblea extraordinaria de las Naciones Unidas en Nueva York de una conferencia sobre el medio ambiente y el desarrollo como fuera recomendada por el informe Brundtland y con la elaboración de borradores del programa -que como todos los acordados por los estados miembros de la ONU- sufrieron un complejo proceso de revisión, consulta y negociación que culminó con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo mejor conocida como Cumbre de Río o Cumbre de la Tierra, llevada a cabo del 3 al 14 de junio de 1992 en Río de Janeiro, en donde representantes de 179 gobiernos acordaron adoptar el programa.

Hoy en día muchos de los miembros signatarios del programa 21 han ratificado los acuerdos y organizado sus propios programas a nivel nacional y local, siguiendo las guías que para tal fin han desarrollado diversas entidades asociadas a las Naciones Unidas. Un ausente notable es Estados Unidos, país que asistió a la Cumbre de Río pero que se abstuvo de firmar la declaración y el programa.

El programa 21 ha tenido un estrecho seguimiento a partir del cual se han desarrollado ajustes y revisiones. Primero, con la conferencia denominada Río+5, se llevó a cabo del 23 al 27 de junio de 1997 en la sede de la ONU en Nueva York; posteriormente con la adopción de una agenda complementaria denominada Objetivos de desarrollo del milenio (Millennium Development Goals), con énfasis particular en las políticas de globalización y en la erradicación de la pobreza y el hambre, adoptadas por 199 países en la 55ª Asamblea de la ONU, celebrada en Nueva York del 6 al 8 de septiembre del 2000; y la más reciente, la Cumbre de Johannesburgo, reunida en esta ciudad de Sudáfrica del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002.

Estructura y contenido

Los temas fundamentales de la Agenda 21 están tratados en 40 capítulos organizados en un preámbulo y cuatro secciones así:

  • 1. Preámbulo
  • Sección I. Dimensiones sociales y económicas
2. Cooperación internacional para acelerar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo y políticas internas conexas
3. Lucha contra la pobreza
4. Evolución de las modalidades de consumo
5. Dinámica demográfica y sostenibilidad
6. Protección y fomento de la salud humana
7. Fomento del desarrollo sostenible de los recursos humanos
8. Integración del medio ambiente y el desarrollo en la adopción de decisiones
  • Sección II. Conservación y gestión de los recursos para el desarrollo
9. Protección de la atmósfera
10. Enfoque integrado de la planificación y la ordenación de los recursos de tierras
11. Lucha contra la deforestación
12. Ordenación de los ecosistemas frágiles: lucha contra la desertificación y la sequía
13. Ordenación de los ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña
14. Fomento de la agricultura y del desarrollo rural sostenible
15. Conservación de la diversidad biológica
16. Gestión ecológicamente racional de la biotecnología
17. Protección de los océanos y de los mares de todo tipo, incluidos los mares cerrados y semicerrados y de las zonas costeras y protección, utilización racional y desarrollo de sus recursos vivos
18 Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua dulce
19. Gestión ecológicamente racional de los productos químicos tóxicos, incluida la prevención del tráfico internacional ilícito de productos tóxicos y peligrosos
20. Gestión ecológicamente racional de los desechos peligrosos, incluida la prevención del tráfico internacional ilícito de desechos peligrosos
21. Gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos y cuestiones relacionadas con las aguas cloacales
22. Gestión inocua y ecológicamente racional de los desechos radiactivos
  • Sección III. Fortalecimiento del papel de los grupos principales
23. Preámbulo
24. Medidas mundiales en favor de la mujer para lograr un desarrollo sostenible y equitativo
25. La infancia y la juventud en el desarrollo sostenible
26. Reconocimiento y fortalecimiento del papel de las poblaciones indígenas y sus comunidades
27. Fortalecimiento del papel de las organizaciones no gubernamentales asociadas en la búsqueda de un desarrollo sostenible
28. Iniciativas de las autoridades locales en apoyo del Programa 21
29. Fortalecimiento del papel de los trabajadores y sus sindicatos
30. Fortalecimiento del papel del comercio y la industria
31. La comunidad científica y tecnológica
32. Fortalecimiento del papel de los agricultores
  • Sección IV. Medios de ejecución
33. Recursos y mecanismos de financiación
34. Transferencia de tecnología ecológicamente racional, cooperación y aumento de la capacidad
35. La ciencia para el desarrollo sostenible
36. Fomento de la educación, la capacitación y la toma de conciencia
37. Mecanismos nacionales y cooperación internacional para aumentar la capacidad nacional en los países en desarrollo
38. Arreglos institucionales internacionales
39. Instrumentos y mecanismos jurídicos internacionales
40. Información para la adopción de decisiones

Este es un buen contenido para empezar a explicarles a los estudiantes, y demás actores, en los problemas que estamos generando al medio ambiente y sus posibles soluciones, y dar a conocer la acción del programa 21.

El estado de la cuestión

  • 1º) Se viene vinculando la Agenda 21 Local con una costosa auditoría medioambiental (con diagnóstico), previa, substancial, imprescindible e inherente.

El Programa 21 que sí sabe lo que son las auditorías medioambientales, no se ha olvidado de ello. En todo el extenso texto del Programa 21, solamente en el Capítulo 30 (30.3, referido al fortalecimiento del papel del comercio y la industria), aparece el concepto “auditoría ambiental”. Es uno de los pocos casos en que habla de auditorías a lo largo de sus casi 600 páginas. En ningún caso lo hace cuando en su Capítulo 28 instituye la Agenda 21 Local.

¿Por qué esta prescripción costosa y superpuesta cuando la Agenda 21 Local hay que implantarla en más de un millón de municipios en el mundo, la mayoría sin recursos?. Quiénes tomaron esta iniciativa ¿han consultado a los 178 países que signaron el Programa 21?.

El Programa 21 sugiere varios niveles detectables de Agenda 21, todos ellos “de arriba hacia abajo”. La Agenda 21 Local es una muy específica institución, “de abajo hacia arriba” y que se enuncia e identifica sencilla y claramente en el Capítulo 28 del texto del Programa 21, en convergencia y complementariedad de las especificadas en el anterior punto. Es una institución de primera necesidad y complementaria de las otras Agendas o actuaciones para cerrar el círculo y hacer posible el desarrollo sostenible con la incorporación de los ciudadanos a través de la participación directa, real y efectiva, no con encuestas y sondeos.

No es una actuación de excelencia ni específicamente “medioambiental”, tal y como se pretende venir haciendo, sino socioeconómica local y con finalidad “concienciadora para los hogares” en el desarrollo sostenible y facilitar a los políticos locales la toma de decisiones consensuadas para el cambio necesario. Por ser universal, debe ser factible, sencilla y económica e implantable en muy breve tiempo tal como se especifica en el citado Capítulo 28.

Es una actuación “eminentemente participativa” (en la que debe estar presente la sociedad civil en general, mujeres en plano de igualdad, jóvenes, niños…), local y que debe ser conocida a fondo por los habitantes y hogares, por lo que debe ser breve, legible, entendible y sencilla y referida al municipio como porción de biosfera a proteger por sus habitantes cuanto antes en el tiempo.

No debe ser una duplicación de otras actuaciones técnico-administrativo-científicas propias de otras Agendas 21, a las que no debe aplicarse nunca el nombre de Agenda 21 Local para no confundir. Debe ser una “actuación inmediata” (en ocho años deben estar prácticamente implantadas la totalidad: 1.000.000 en el Planeta cuando menos).

  • 2º) Según el Capitulo 28 del Programa 21, para 1996, en cuatro años, deberían haberse implantado la mayoría de las Agendas 21 Locales del mundo, que son más de un millón (esto es, en 1996 más de 500.001 en el Planeta, el resto, las otras 500.000, al menos, deberían haberse implantado en un plazo similar, en otros cuatro años y por tanto en el 2000 deberían haberse implantado la totalidad).

¿Cómo podría prescribir este tiempo si se hubiese pensado en auditorías o diagnósticos medioambientales?. ¿Por qué se han menospreciado estos plazos sin tener en cuenta al resto del planeta y sin tener al menos en consideración que la Europa de los 27 supera los 103.000 municipios?. El resultado de este planteamiento, carísimo,complicado arbitrariamente, es que en 16 años se han implantado menos de 7.000 Agendas 21 Locales en el mundo y el 65% de ellas en Europa. ¿Es esto lógico?. ¿Las Agendas 21 Locales son para municipios ricos y los pobres deben esperar?. A este ritmo de 700 anuales hacen falta ¡1.500 años! para implantar el millón de Agendas 21 Locales pendientes (quince siglos).

  • 3º)El Capitulo 28 del Programa 21 prescribe únicamente la participación directa, real y efectiva de los ciudadanos (insiste reiteradamente en la de mujeres, jóvenes, indígenas y hasta niños) y el consenso con las autoridades locales, como algo practicable y accesible en todo el mundo. Y añade:…“mediante la celebración de consultas y la promoción de un consenso las autoridades locales recibirán aportes de la ciudadanía…”

¿Es esto posible con encuestas, sondeos o breves foros que suelen ser simulacro de participación, o lo es con la participación directa, real, y efectiva que propone el Programa 21?.

  • 4º)El único vehículo y el más idóneo de la imprescindible incorporación al desarrollo sostenible de la población en general es la Agenda 21 Local. Si no la practican real y efectivamente los ciudadanos de cada municipio, de nada servirá que se predique el desarrollo sostenible con slogans.

Es una actuación especifica y especial prescrita por el Programa 21 “desde abajo hacia arriba”. Las demás actuaciones que prescribe el Programa 21, agendas y estrategias, son casi todas, si no todas, “desde arriba hacia abajo” (estados, gobiernos, administraciones, técnicos y científicos).

  • 5º)El Programa 21 es un programa para “el cambio” y el cambio es difícil, hay resistencia, exige renuncias y abandono de hábitos de mucha entidad y arraigo. Este cambio solo es posible si se consigue una concienciación profunda y seria de los 6.400.000.000 de habitantes del planeta o del mayor porcentaje posible. Esta concienciación sólo puede surgir de la participación real y efectiva de ellos como lo entiende el Programa 21 y apunta repetidas veces.

No son suficientes para ello los métodos del marketing que suelen ser adecuados para estimular el ir a más o a mejor, no a menos, o a cambios radicales más o menos duros. Téngase muy en cuenta, a título de ejemplo significativo, que el sector más voraz y creciente en el consumo de energía primaria -principal responsable de la emisión de gases con efecto invernadero- son los hogares y el transporte privado.

  • 6º)Se ha mezclado, sin venir a cuento, la Agenda 21 Local con las normas de calidad ambiental (ISO, EMAS) sin razón alguna que lo justifique y que tienen su campo de acción, su ámbito y contra las que no estamos, en absoluto, como es lógico.La Agenda 21 Local es una Agenda 21 muy especial, es un plan de acción socioeconómico, sostenible y vinculado a la solidaridad intergeneracional concertado entre los ciudadanos y sus autoridades locales para bien del territorio de su municipio, así de sencillo. Es un “Programa 21 local” y, por tanto, debe seguir las pautas y contenidos que se expresan en el Programa 21: desde la lucha contra la pobreza hasta la conservación de la biodiversidad biológica (¿es esto posible en las “ciudades”?), pasando por el papel de los agricultores, de las industrias o de los sindicatos en el desarrollo sostenible de cada municipio. No es algo reducido solo al “medio ambiente” o a la “calidad ambiental urbana” (todas las ciudades son insostenibles por definición) y menos con imprescindible intervención de técnicos, como se suele dar a entender, esto vendría después si se precisase a criterio de los Ayuntamientos o antes si una Diputación o un Ayuntamiento lo considerasen necesario y pudieran permitírselo, pero al margen de lo que es la Agenda 21 Local.

Algunas Agendas 21 Locales que se citan como ejemplo, son planes de desarrollo o de urbanismo y demoliciones controladas para cambiar de calidad turística, se les llame como se les llame. Actuaciones legítimas y positivas sin duda, pero que no hay razón alguna para denominarlas Agendas 21 Locales y confundir a los destinatarios naturales de estas.

  • 7º)La Carta de Aalborg (Dinamarca) -a la que se viene vinculando cierto modelo de Agenda 21 Local-fue firmada el 17 de mayo de 1994 en la ciudad danesa de Aalborg por líderes locales europeos convocados a la Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles (cities&towns), promovida por el “International Council for Local Environmental Initiatives” (ICLEI), asociación aparecida en 1990 en el Congreso Mundial de los Gobiernos Locales para un Futuro Sostenible, y que ha propiciado el concepto europeo de Agenda 21 Local de las auditorías y los diagnósticos, circunscrito a las “insostenibles” ciudades (llegándose a hablar de “ecosistemas urbanos”), así, al margen de los municipios de los que viven en realidad y que son lo que importa realmente, alejado de la necesaria participación efectiva y real de los ciudadanos e imposible de llevar a efecto en el 90% de los municipios del planeta además, por su coste y complicación.

Sin duda la metagoge de refugiarse las autoridades locales tras el concepto “ciudad europea”, que dicen firmar el documento, no consigue que aparezca un asomo serio de esa sustancial participación directa ciudadana prescrita por el Capítulo 28 del Programa 21.

El concepto municipio no cuenta, sino el de ciudad (que es insostenible por definición, insistimos), y el consenso que cita no parece otro que el producido o producible entre grupos políticos. En el original en inglés nunca aparece el Programa 21, sino Agenda 21, lo que sin duda desvincula un tanto, pues el Programa 21 se sigue editando por la ONU bajo el mismo nombre de Programa 21 aunque coloquialmente se le denomine Agenda 21 Global o Agenda 21 a secas, y haya sido denominado así por el propio “padre del concepto”, Maurice Strong. Esto ha llevado a más de un periodista-escritor, ignorando al Programa 21, a afirmar que “la Agenda 21 Local se crea en Aalborg”!.

Es de reseñar que esta Carta de Aalborg, en ningún momento hace referencia alguna a la imprescindible participación de las mujeres y los jóvenes en el desarrollo sostenible, a quienes el Programa 21 emplaza reiteradamente a participar activamente (véanse los principios 20 y 21 de la Declaración de Río, véanse los capítulos 24 y 25 del Programa 21). No digamos nada de las ONGs, de los pueblos indígenas, de los niños o los sindicalistas a quienes igualmente emplaza a participar el Programa 21; ni una sola alusión en este famoso documento que en España se ha inducido a firmar a más de 700 Ayuntamientos.

La universalidad de las acciones y el buen ejemplo no parece preocuparle a la Carta de Aalborg.. La Europa de los 27 representa -con muchos más de 104.000 municipios, 4.321.301 km2 de superficie y 449.059.510 habitantes- el 2,9% de la superficie terrestre del planeta y el 7,48% de su población. La autocomplacencia en los indicadores locales europeos no nos conduce a una solución significativa dados los efectos “rebote” atmosféricos, marinos, etc.

Los indicadores, que se prescriben locales por este modelo, deben ser como mínimo provinciales para que sean serios. Los indicadores publicados por el PNUMA (GEO= “Global Environmental Outlooks”), son planetarios y se llevan a efecto a través de más de cien observatorios. Es más relevante para el bienestar del planeta la conducta del 92,57% de la población mundial que se ubica en el 97,33% de la superficie de tierra firme. Europa debe ofrecer soluciones y buenos ejemplos universales por sencillos que parezcan y no recrearse sólo en aparentes excelencias y exclusividades.

Los líderes locales, concepto común en el desarrollo de la Carta de Aalborg, que la convierte en un documento corporativista y restrictivo además de regional, sin duda, tienen un papel protagonista en las otras Agendas 21 que se infieren de la letra y el espíritu del Programa 21 (nacionales, internacionales, autonómicas, provinciales, mancomunales, comarcanas, etc “de arriba hacia abajo” todas ellas) o en el noble empeño de llevar adelante planes de excelencia, de gestión ambiental, de calidad ambiental, de desarrollo socioeconómico, mediante auditorías, diagnósticos, planes de desarrollo etc., que no son, ni tienen por qué serlo, Agendas 21 Locales.

El papel de los líderes locales en la Agenda 21 Local, como se desprende de la letra y del espíritu del Programa 21 en su Capítulo 28, es convocar a los ciudadanos de los municipios a dialogar con ellos, a participar real y efectivamente y a pactar un plan de acción municipal sostenible. La Agenda 21 Local es especial, ineludible y debe ser implantada, como poco, en más de 1.000.000 de municipios o territorios similares, en todo el planeta como hemos dicho reiteradamente y debe ser de alcance popular de verdad y es muy inteligente que así lo haya concebido el Programa 21, pues era el único segmento de población (nada menos que la gran mayoría de los 6.400.000.000 de habitantes del mundo) que faltaba por integrarse e implicarse directamente en el desarrollo sostenible y si este segmento no se incorpora de verdad y conscientemente a la tarea, como son los principales responsables de los consumos insostenibles, no habrá nunca desarrollo sostenible.

El resultado es que, en la práctica del modelo que comentamos, la participación se relega a un foro testimonial a manera de trámite a cumplimentar que se queda en encuestas y sondeos y eso no es.

  • 8º) Las actuaciones, por tanto, en materia de desarrollo sostenible, entre administraciones y administrados, (agendas o estrategias nacionales, autonómicas, provinciales y las muy específicas Agendas 21 Locales) han de ser convergentes, armónicas, fáciles y francas para cerrar el círculo.

La participación real funciona y satisface a los ciudadanos si ésta se propone en serio y no es un simulacro. Las encuestas o sondeos de opinión -que no comprometen a nada y se escudan en el anonimato- son muy poco eficaces en la materia que nos ocupa. Estamos hablando de la participación directa real y efectiva de los ciudadanos que, en nuestro caso, recogen los artículos 9 y 23 de la Constitución española de 1978.

  • 9º) La participación real y efectiva de los ciudadanos y el consenso con las autoridades locales legitiman actuaciones beneficiosas para la colectividad que por su difícil o imposible capitalización política nunca se llevarían a cabo de otra manera.

Esta es la inteligente visión del Programa 21, amén de percibir el enorme capital humano que se viene despreciando y que se antoja escaso ante la problemática que se avecina a la Humanidad. De ahí la insistencia en la participación de mujeres y jóvenes, de empresarios y sindicatos…de la sociedad civil.

  • 10º)La Agenda 21 Local no es algo que se hace por una empresa técnica contratada y “….ya hemos cumplido con esta obligación o requisito para que nos consideren políticos muy modernos y enterados…” o, como comercialmente se les ofrece, ante su ignorancia en el tema, a algunas autoridades locales: “…les hacemos a ustedes la Agenda 21 Local”……

La Agenda 21 Local, deben elaborarla los habitantes del municipio y sus autoridades representativas en conjunto y ser algo vivo, prospectivo y anticipatorio y en continua evolución y renovación en el futuro y debe provocar una actitud nueva de todos los ciudadanos y sus autoridades y eso solo se consigue con la participación. ¿No se debería –en lugar de hacer hincapié en la vincularidad o no vincularidad del Programa 21- hacerlo en esta participación directa requerida específicamente y como mejor solución ante la necesidad?.

  • 11º)La Agenda 21 Local de cada municipio para dar cumplimiento a su finalidad concienciadora debe ser conocida, leída o escuchada por cada ciudadano. ¿Es posible esto con esos gruesos compendios de datos que suelen ser las Agendas 21 Locales al uso, que nadie va a leer?.

Datos que ya se conocían y constaban en archivos de administraciones y que se suelen aportar mezclados a metodologías crípticas, anglicismos (curiosamente no aparecen galicismos ni germanismos) y gráficos complejos, análisis Dafo, ratios, ecuaciones… etc. propios de escuelas de negocios y postgrados, o indicadores (que son materia de técnicos estadísticos y organismos administrativos de control muy especializados y al menos de entidad provincial) suelen dar cuerpo justificativo a lo que se viene denominando como Agenda 21 Local. Todo esto parece tender a vestir actuaciones (quizás tengan algo que ver los Programas de la UE y los recursos ofrecidos por los leader, los life y los proder) transcritas en gruesos tomos que se van a quedar condenadas a vegetar en los ayuntamientos. Tenemos referencia de algún tomo de estos, justificativos de unas facturaciones exorbitantes, en los que se han hecho adaptaciones para aprovechar contenidos de municipios colindantes y se han olvidado de que el curso de un río notable se quedaba en el anterior municipio y lo han hecho pasar por el segundo.

  • 12ª) La Agenda 21 Local o “Programa 21 Local” por definición debe contemplar cuanto comprende el Programa 21 y en este se contempla a lo largo de sus capítulos:

La lucha contra la pobreza, El cambio en las modalidades de consumo, Demografía y sostenibilidad, Protección de la salud humana, Fomento del desarrollo sostenible de los recursos humanos (asentamientos humanos), Integración del desarrollo sostenible en la adopción de decisiones, Protección de la atmósfera, Enfoque integrado de la planificación y de la ordenación de recursos de tierras, Lucha contra la deforestación, Lucha contra la desertificación y la sequía, Fomento de la agricultura y del desarrollo rural sostenible, Conservación de la biodiversidad, Gestión racional de la biotecnología, Protección de océanos y mares y gestión de sus recursos, Protección y gestión del agua dulce, Gestión de productos tóxicos, Gestión de desechos peligrosos, Gestión de desechos sólidos y aguas servidas, Gestión inocua de desechos radiactivos, Medidas en favor de la mujer para el desarrollo sostenible, La infancia y la juventud en el desarrollo sostenible, Las poblaciones indígenas en el desarrolllo sostenible, Papel de las ONGs en el desarrollo sostenible, Agenda 21 local (autoridades locales y ciudadanos en el desarrollo sostenible), Papel de trabajadores y sindicatos, Papel de las empresa en el desarrollo sostenible, Papel de científicos y técnicos en el desarrollo sostenible, Papel de los agricultores y ganaderos en el desarrollo sostenible, Recursos financieros para el desarrollo sostenible,Transferencia de tecnología, La ciencia en el desarrollo sostenible, La educación, capacitación y concienciación en el desarrollos sotenible, Mecanismos nacionales y cooperación internacionales para el desarrollo sostenible, Instituciones internacionales, Instrumentos jurídicos internacionales para el desarrollo sostenib, Información y difusión para adopción de decisiones. La mayoría de los objetivos, es evidente, que de ninguna manera se pueden ni deben contemplar desde el ámbito urbano, sino desde el del municipio.

  • 13) Es de lamentar que las recientes leyes de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, así como la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible, frutos de comisiones interministeriales, hayan vuelto a plantear el desarrollo sostenible únicamente “desde arriba hacia abajo”.

Ambas disposiciones han incurrido en el olvido de la institución complementaria mejor diseñada para la materia de la que tratan, que es la Agenda 21 Local, tal y como la dibuja el Programa 21 de la ONU –abierta e insensatamente obviado igualmente- y como resultado, se ha vuelto a postergar la participación directa de los ciudadanos, la imprescindible actuación “desde abajo hacia arriba”, y en consecuencia se ha vuelto a relegar el cambio efectivo hacia la sostenibilidad.

Enlaces externos

Véase también

http://es.wikipedia.org/wiki/Programa_21

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