Jordi Borja: “Siete puntos para el debate ciudadano”
La crisis económico-financiera materializa sus impactos principales en los territorios fuertemente urbanizados, que presencian, con cierta perplejidad y comprensible angustia, el crecimiento acelerado del desempleo, la reducción de las inversiones privadas y públicas, y la transferencia de fondos públicos al sector financiero sin que se traduzca en créditos. A ello se añade la pérdida, por falta de pago, de las viviendas hipotecadas, la extensión de la pobreza y de la marginalidad, y un creciente sentimiento colectivo de inseguridad e incertidumbre. Además, con la crisis explotan múltiples casos de uso indebido de dinero público, de tramas político-privadas que actúan en la opacidad y en los límites de la legalidad y, a veces, fuera de ella, es decir: la corrupción. Los gobiernos y los partidos pierden credibilidad, impotentes para atajar los efectos de la crisis y acusados por la opinión pública de aprovechamientos ilícitos de los cargos. Un círculo vicioso frente al que los gobiernos locales están en primera línea, lo cual coincide con la reducción de sus ingresos, disminuidos, tanto los procedentes del Estado como los impuestos de base territorial, y con la multiplicación de acusaciones políticas, judiciales y mediáticas, no siempre justas, pues suelen apoyarse en hechos, por lo menos, confusos. En consecuencia estos gobiernos no sólo no disponen de ideas y proyectos de recambio, sino que, además, sufren una menor capacidad de actuación y en muchos casos parecen bloqueados. El gobierno de Barcelona, en menor grado que otros quizás, sufre también este proceso, que, si no se invierte, lleva a la decadencia.
Esta vez no es posible argumentar que los territorios y sus instituciones son inocentes, es decir, los que reciben los impactos de procesos globales ajenos a sus políticas. Maragall, en su época de alcalde, recordaba con frecuencia esta contradicción: “Las ciudades se enfrentan a problemas que no han creado”. Y Jaime Lerner, el famoso prefecto (alcalde) y arquitecto de Curitiba (Brasil) declara con frecuencia: “Las ciudades no son el problema: son o deben ser la solución”. Creo que ambos tienen razón. Pero me permito añadir: si las ciudades no son el problema, el proceso de urbanización de las últimas décadas sí que lo es. Las ciudades no sólo reciben los impactos de procesos externos, son también impulsoras de procesos urbanizadores extensivos, segregadores y especulativos, insostenibles ambiental y socialmente y que tienden a la ingobernabilidad del territorio y al despilfarro del capital fijo existente (1).
El proceso urbanizador perverso, que ha prevalecido en las dos últimas décadas en el mundo más urbanizado y especialmente en España, es una de las caras negras de la globalización capitalista-financiera. En España, en el periodo que va de finales de los 80 a principios del siglo actual el 50% del suelo urbanizable lo compraron entidades financieras. Éstas, a su vez, se beneficiaron de la política de hipotecas muy bajas para realizar ventas de suelo a precios altamente especulativos y, a la vez, ampliar considerablemente su clientela. El boom inmobiliario fue de tal magnitud que en ese periodo en España se construyeron o se comprometieron más viviendas que en Francia, Reino Unido y Alemania juntos. Las regiones metropolitanas, como Madrid y Barcelona, urbanizaron tanto suelo en los últimos 30 años como en toda su historia anterior. La apropiación privada del suelo y de las plusvalías urbanas que se generaron tuvieron efectos multiplicadores de la urbanización en los años 90, no sólo por la permisividad de las Administraciones locales sino, también, por los nefastos resultados de la aplicación de una ley del gobierno del PP (1998), que declaraba a todo el suelo urbanizable con la única limitación del considerado patrimonio protegido o sometido a una legislación especial (por ejemplo el litoral marítimo). La repercusión del precio del suelo sobre el de la vivienda pasó del 30% al 50% y la combinación de una demanda de población de ingresos en parte medio-bajos con la posibilidad de disponer de mucho suelo urbanizable ha provocado formas de urbanización extensivas, dispersas y fragmentadas, que multiplican los costes sociales y ambientales. La facilidad de obtener recalificaciones de suelo para aumentar la densidad de la construcción sobre la base de que existía una demanda han provocado un amplio fenómeno de corrupción y la creación de una “burguesía cementeromafiosa”, que han contaminado a los principales partidos, a las instituciones territoriales, a los actores económicos y a todos aquellos que disponían de parcelas o de “contactos” con bancos o con agentes políticos. (2)
El resultado está a la vista. La crisis global se origina en el sistema financiero cuando la sobreoferta de suelo y de vivienda no se puede realizar y cuando una parte de los créditos concedidos a promotores y constructores ,y de las hipotecas a los compradores de ingresos medios o bajos, no se pueden pagar. La burbuja explota, como los juegos de la pirámide se desploma, y las ciudades en sus periferias extensas, fragmentadas y difusas heredan unos entornos de cemento que, más que un desarrollo urbano, ofrecen una imagen entre campo de concentración y cementerio. Pero esta herencia, además, es costosa de mantener, los costes en suelo y redes de urbanización básica, en agua y en energía son enormes. Así como los costes sociales: tiempo de transporte, segregación social, destierro para la población no activa o desocupada, débil integración ciudadana, psicopatologías múltiples (miedos, anomia, individualismo, etc.). La ciudad hereda el resultado de unos procesos de urbanización perversos que, a su vez, tienden a convertirla, incluso en su centralidad compacta, en un conjunto de enclaves, centros de negocios, zonas turísticas, barrios especializados, áreas marginales, etc. Resultado de estos procesos: la ciudad como tal se pierde. Y con ella se disuelve, o por lo menos se debilita,la ciudadanía, que encuentra en la ciudad densa, compacta, heterogénea, lugar de mezcla e intercambio, espacio público de uso colectivo intenso y diverso, el entorno favorable para su desarrollo y que ahora tiende a desaparecer.
Ante esta situación la reacción fácil e inmediata es “culpabilizar” a los gobiernos locales y lamentarse del crecimiento de las ciudades. Pero si bien la urbanización se expresa en el ámbito local, el marco político y económico que la hace posible es estatal y global. La urbanización no es intrínsicamente perversa, si que lo es la forma que toma cuando la orienta el capitalismo especulativo y depredador, la complicidad política de los gobiernos, la sumisión ciega al todo mercado y la nocividad de la apropiación privada de las plusvalías urbanas. El motor de este proceso ha sido las entidades financieras mediante créditos y hipotecas justificadas por la expectativa de altos beneficios especulativos. Pero han sido los gobiernos, en nuestro caso el español, quien ha proporcionado el marco legal que lo ha hecho posible: hipotecas y créditos fáciles, legislación favorable a la renta urbana privada (tope máximo de recuperación de las plusvalías urbanas del 15%), política de obras públicas valorizadoras de grandes extensiones de suelo urbanizable distantes de la ciudad compacta, débil fiscalidad sobre el suelo expectante, legislación urbanística permisiva que ha facilitado las recalificaciones.
En nombre de la ideología de la “competitividad” y de la concepción de la ciudad como “negocio” se ha considerado un éxito cualquier tipo de inversión y, lo que es peor, el beneficio de los sucesivos propietarios del suelo que se apropian de rentas especulativas en cada transacción. La propiedad privada del suelo urbanizable y urbano se ha “naturalizado” a pesar de no responder a una inversión previa y riesgosa, cuando sería más lógico que no se le atribuyera más valor que el rústico. El ganar fortunas a costa de la disolución de las ciudades ha sido un símbolo de poder y de desarrollo afortunado. La dimisión y la complicidad de los gobiernos con los actores económicos, financieros, propietarios de suelo y promotores y constructores sólo se explica por la colusión de intereses entre ambos. Los unos satisfacen sus ansias de generar obras ostentosas y sus necesidades de financiar a sus aparatos políticos, que les permiten alcanzar posiciones de poder y, los otros, obtienen beneficios a la vez seguros y muy superiores al beneficio medio en otros sectores productivos y de servicios.
No pretendemos exculpar a los gobiernos locales puesto que en ellos se concreta una parte importante de la corrupción, aunque ésta no sea ni general ni la más importante de la que se da en nuestro país, pero si la más visible y desparramada, lo cual tiene efectos políticos y culturales que instalan el cinismo generalizado, el cambalache o el todo vale y la desmoralización ciudadana. Pero, además, las políticas urbanas “hipercompetitivas” y las formas de gestión local destinadas a obtener recursos han abierto brechas por las cuales se ha desarrollado la corrupción y la urbanización insostenible y desintegradora. Tres aspectos muy presentes en la vida local catalana y española facilitan este tipo de urbanización: Uno, el afán de realizar grandes proyectos, que proporcionen visibilidad a la ciudad o región, que generen atractividad, que la urbe aparezca como sede de actividades supuestamente “competitivas”, “globalizadas, dotarlas del “label” que proporcionan arquitectos estrellas, marcar el territorio de forma ostentosa, hacer una demostración de poder. Este tipo de proyectos facilitan recalificaciones, créditos, gestión a partir de organismos autónomos, “justifican” comisiones, a veces bastante superiores al famoso 3%, tan presente en la obra pública catalana. En segundo lugar, la recalificación del suelo es una forma no sólo de atraer inversiones de fuera, también sirve para dar respuestas positivas a demandas locales de algunos sectores, como propietarios de suelo o promotores y constructores de la zona, y permite, a los ayuntamientos estructuralmente deficitarios obtener ingresos que pueden destinarse a inversiones lícitas, a gasto corriente (lo cual puede ser de dudosa legalidad) o perderse en parte por el camino. Por último, estos procesos, que significan flujos monetarios importantes y ponen en marcha procesos que procuran beneficios importantes, y en parte especulativos, a los diversos actores que intervienen los cuales favorecen la corrupción.
¿Estas reflexiones generales son aplicables a Barcelona?
En parte, probablemente no, puesto que si hubiera habido a lo largo de 30 años de gobierno democrático -casi siempre en el ojo del huracán- recalificaciones escandalosas, pagos de comisiones ilícitos o excepciones a las normas poco justificadas, se sabría. Ha habido ciertamente casos desafortunados o confusos. Algunos fueron debidos a la presión de grupos privados poderosos (recalificación del antiguo campo del Espanyol; proyecto inicial, luego revisado, de “Barça 2000”) sin indicios evidentes de corrupción pública. En otros casos la Administración pública principal no era el Ayuntamiento (túnel del Carmelo). Y, en otros, se trataba de decisiones políticas de carácter general (plan de hoteles). La operación Fòrum fue desafortunada en su concepción y ha facilitado algunos desarrollos especulativos, como ocurre también con 22@. Pero, en este caso, la concepción ha sido más ciudadana y no ha despertado las mismas sospechas que el Fòrum. Se pueden discutir estas decisiones, pero nadie ha considerado que el gobierno local hubiera vulnerado la legalidad.
Sin embargo otras formas de gestión, indirecta, casi siempre pueden resultar más dudosas por su relativa opacidad. Los proyectos complejos y que suponen fuertes inversiones públicas y privadas, que recalifican suelos revalorizados y que se gestionan por medio de diversas Administraciones y organismos autónomos, tienen un importante grado de opacidad y dan lugar a múltiples transacciones, modificaciones y actuaciones, que benefician a particulares y que generan oportunidades de obtención de importantes beneficios especulativos, ocurrió en la operación Fòrum, ocurre en el desarrollo del 22@ y ahora, probablemente, ocurrirá en la gran operación de Sant Andreu-Sagrera. Es urgente proporcionar transparencia a los grandes proyectos urbanos. La ciudad, sin embargo, tiene desafíos mucho más complicados, sin desmerecer la gran importancia que tiene reconquistar credibilidad, puesta en cuestión por los recientes casos que han emergido en la periferia.
La cuestión importante es: ¿Qué puede aportar Barcelona, de positivo o negativo, al urbanismo del siglo XXI?. O: si no va a aportar nada, lo cual no nos parece imposible. Barcelona ha sido una ciudad referente del urbanismo en el siglo XIX: Pla Cerdá. En el XX, la transformación de la ciudad en el último cuarto de siglo a partir, especialmente, de una exitosa política de espacio público, ha sido tomada, seguramente con exceso, como “modelo”. Por ahora no se puede decir que hayamos empezado el nuevo siglo de la mejor manera posible. Inexistencia de un proyecto efectivo de ciudad metropolitana, a pesar de la retórica que se nos inflige en los discursos políticos (3). Proliferación provinciana de una arquitectura ostentosa y a veces gratuita (Parque Central de Poble Nou, Ciudad Judicial), que poco tiene que ver con los proyectos vinculados a una estrategia ciudadana de un pasado reciente. Tendencia a contentar las actitudes más reaccionarias de sectores de la población en relación a los usos del espacio público: normas de “civismo” que criminalizan a los colectivos sociales más vulnerables. Debilidad de las políticas de vivienda hasta una época muy reciente (en estos momentos existe un Plan de vivienda que, por lo menos, expresa una toma de conciencia de este incomprensible déficit). Dificultad al liderar proyectos logísticos propios de la ciudad del siglo XXI y que no dependen exclusivamente del gobierno local (transporte público urbano, red de ferrocarriles de cercanías, gestión del aeropuerto, conexión ferroviaria del puerto con Francia y Valencia). Y, en general, una preocupante crisis de ideas en las cúpulas políticas y en la “intelectualidad orgánica” (institucional) agravada por el rechazo a la crítica, el miedo al debate y la incapacidad para distinguir lo bueno de lo que se ha hecho de los errores y omisiones, en muchos casos evidentes para la ciudadanía. Todo ello lo han substituido por el discurso autosatisfecho.
La actual crisis económico-financiera global crea una oportunidad a nivel local, precisamente por lo dicho al inicio de este artículo: el modelo de urbanización predominante es, a la vez, causa y efecto de esta crisis; la ciudad es, a la vez, problema y solución. Barcelona, por su cultura urbanística acumulada, por la influencia que siempre han tenido los movimientos intelectuales y sociales en su relación con la ciudad, y por el prestigio que ha conseguido en las últimas décadas, puede ser un referente para el urbanismo del siglo XXI.
Siete propuestas generales para la acción y la reflexión
Para terminar, me permito apuntar siete líneas de reflexión y actuación destinadas a desarrollar estrategias urbanas para la ciudad del siglo XXI, que sirvan a Barcelona y puedan también ser tenidas en cuenta en las políticas de otras ciudades. Una propuesta que se dirige no únicamente ni principalmente a los gobiernos responsables de los territorios metropolitanos, sino, sobre todo, a los sectores intelectuales y sociales citados, que inciden en la construcción de hegemonías culturales o de ideas.
1.
Radicalizar la crítica a las realidades urbanas más visibles y que representan la anticiudad democrática: los muros físicos y simbólicos; las arquitecturas objeto ostentosas e indiferentes al entorno; los espacios públicos privatizados o excluyentes; las operaciones urbanas costosas, que constituyen enclaves; los desarrollos desconectados de la ciudad compacta; las vías que fragmentan los tejidos urbanos. En estos casos y otros similares, la crítica-denuncia y la desobediencia civil están más que justificadas. Un gobierno democrático de la ciudad debería deshacer, por ejemplo, el Parque Central del Poble Nou.
2.
Denunciar las ideologías, que son el discurso que acompaña estas actuaciones: el miedo a los otros; la exaltación de la distinción elitista; la legitimación por la regla del todo mercado y del negocio urbano,;la coartada de la “competitividad” en un mundo global para justificar las operaciones costosas, que crean objetos o enclaves, considerar inevitable la corrupción como mal menor y la especulación como natural en la vida económica. Un gobierno democrático de la ciudad debería declarar nula la siniestra Ordenanza del civismo.
3.
Valorizar, defender y exigir el espacio público como la dimensión esencial de la ciudad: impedir que se especialice, sea excluyente o separador; reivindicar su calidad formal y material; promover la publificación y la polivalencia de espacios abiertos o cerrados susceptibles de usos colectivos diversos (equipamientos públicos y privados, campus o parques adscritos a usos específicos); conquistar espacios vacantes para usos efímeros o como espacios de transición entre lo público y lo privado. Un gobierno democrático de la ciudad, en el marco del Año Cerdá, debería proclamar la prioridad de la calle como espacio público y aplicar una norma que estableciera que la superficie de las aceras debe ser siempre superior a la de la de la destinada a la circulación rodada. En el caso de las vías “semirrápidas” (segregadas) el 50% de la superficie debería destinarse al transporte público.
4.
Poner en cuestión la concepción totalitaria de la propiedad privada del suelo y de otros bienes básicos (agua, energía). El valor del suelo rústico cuando adquiere cualidad de urbanizable no puede generar un beneficio al propietario expectante. El planeamiento (fijando usos e intensidades) y la fiscalidad (aplicada a suelo expectante, que presione a la propiedad a ofrecerlo al sector público a precio de rústico, como instrumento para recuperar las plusvalías urbanas, o gravando fuertemente las operaciones desvinculadas del tejido urbano) pueden conseguir resultados próximos a la socialización del suelo. En los casos de Barcelona y de Catalunya, podemos recordar positivamente los decretos de 1937 de municipalización del suelo urbano y de colectivización de las empresas de la construcción. Pero planes y proyectos deben hoy dar una respuesta innovadora a los nuevos desafíos sociales y ambientales, el “desarrollismo” crecimentista hoy no es ni viable materialmente ni aceptable moralmente. La austeridad y la recuperación de los recursos básicos contra el despilfarro, las energías blandas para sustituir las que están en vías de agotamiento, y la apuesta por la calidad de vida de todos y la reducción de las desigualdades sociales, son hoy imperativos urbanos. Un gobierno democrático de la ciudad debería utilizar las posibilidades de la fiscalidad y del planeamiento para recuperar las plusvalías urbanas en un 90%. Y generalizar las experiencias de “renovación urbana” concertada con la ciudadanía, como la que se ha dado en Trinitat Nova.
5.
Recuperar y desarrollar la memoria del planeamiento de la Barcelona preolímpica. Partir de legislaciones claras, que ofrezcan una panoplia de instrumentos legales. Vincular planes y proyectos en un sólo concepto-acción, a partir de un programa político que permita desarrollos integrales localizados. Hacer de la política de vivienda, en la línea pretendida por la “ley del derecho a la vivienda” (especialmente en su versión inicial), un elemento fundamental de planes y proyectos, que garanticen una oferta de vivienda asequible a todos los niveles de ingresos y en todas las zonas de la ciudad. El derecho de la vivienda requiere otros derechos complementarios como la movilidad universal, la centralidad próxima y la calidad del espacio público. Un gobierno democrático de la ciudad debe utilizar las posibilidades (incomprensiblemente mermadas respecto al proyecto inicial) de la ley del “derecho a la ciudad” para imponer gradualmente que en todas las área de la ciudad haya más del 50% de vivienda protegida y social y que todos los ciudadanos tengan, a menos de 300 metros, acceso al transporte público.
6.
Promover un movimiento de reforma institucional, que reorganice las administraciones territoriales por áreas y programas integrales, rompiendo la compartimentación actual por sectores especializados vinculados a corporaciones profesionales burocratizadas. Sobre esta base, puede desarrollarse una relación con la ciudadanía más participativa, en la línea de la democracia deliberativa. Las ciudades compactas plurimunicipales, como la aglomeración barcelonesa mal llamada “área metropolitana”, requieren un gobierno representativo sin perjuicio de la descentralización por distritos y/o municipios. La región metropolitana, en cambio, debe “inventar” una gobernabilidad interinstitucional entre Generalitat y gobiernos locales basada en el planeamiento estratégico, los programas concertados, los servicios compartidos y las relaciones contractuales. El gobierno democrático de la ciudad debiera promover un proyecto de gobierno metropolitano de aglomeración basado en la proporcionalidad respecto a la población, lo cual garantizaría que la corona periférica tuviera una cuota de poder igual o superior a la ciudad central.
7.
El derecho a la ciudad es hoy el concepto integrador de los derechos ciudadanos renovados y la base de exigencia en un marco democrático. Las instituciones solamente recibirán el título y el respeto que se les debe en democracia si, además de proceder de elecciones libres, su dimensión formal, actúan mediante políticas que desarrollen y hagan posible los derechos de los ciudadanos. Esta dimensión material de la democracia es, por lo menos, tan importante como la formal. Hoy, los derechos ciudadanos, que corresponden a nuestro momento histórico, van mucho más allá, en concreción y extensión, de los que se incluyen en el marco político-jurídico aunque puede considerarse que se derivan de los derechos más abstractos de la Constitución y el Estatut: derecho a la movilidad, al lugar, al espacio público, a la centralidad, a la igualdad de derechos de todos los habitantes, a la formación continuada, al salario ciudadano, etc. Las políticas públicas solo son legítimas si hacen efectivos estos derechos o progresan en esta dirección: por ejemplo, si reducen la desigualdad social. Cuando no es así, en democracia los gobiernos dejan de ser legítimos. El gobierno democrático de la ciudad debiera estimular el desarrollo político del concepto de derecho de la ciudad y hacer de él su principio fundamental (4).
Barcelona, que fue una ciudad famosa desde el siglo XIX por sus luchas sociales, su vanguardismo cultural, su capacidad de innovación política y sus contribuciones teóricas y prácticas al progreso del urbanismo democrático, está en condiciones de volver a ser un referente. Pero no lo será si pretende, únicamente, reproducir y ampliar lo que hizo en el pasado reciente y tampoco si se encierra en sí misma con la vana ilusión de “globalizarse” desde su pequeño lugar en el mundo.
Proponemos estos siete puntos para el debate ciudadano.
Jordi Borja.
Urbanista.
Epílogo al libro “Luces y sombras del urbanismo de Barcelona” (Edicions 62 en catalán y Edicions UOC en castellano).
(1) “Después del neoliberalismo: ciudades y caos sistémico”. CCCB, 2009. Ver especialmente el estudio introductorio de Neil Smith “¿Ciudades después del neoliberalismo?” y la síntesis del extenso estudio del Observatorio Metropolitano sobre “Madrid. Explosión y crisis del modelo urbano”. El carácter radical de estos textos y la presentación de procesos más extremosos que el de Barcelona, pero de naturaleza similar, significan una advertencia para la capital catalana.
(2) El caso Pretoria, en actual investigación, y que afecta directamente a algunos municipios del entorno metropolitano de Barcelona (Santa Coloma, operación “Cúbics”) es solo una de las puntas del iceberg y probablemente no de las más importantes. Otro caso lamentable, bastante más en su impacto urbanístico aunque por ahora no han emergido indicios de ilegalidad, es el de la operación de la Plaza de Europa en l’Hospitalet. Aunque estos asuntos comparados con los que se han producido en la costa mediterránea levantina y andaluza o en las Islas Baleares parece casi pecata minuta.
(3) El Plan Estratégico Metropolitano es un ámbito intelectual excelente pero con un respaldo político ficticio. Elabora estrategias, propone objetivos y incluso concreta posibles proyectos para un gobierno metropolitano que no existe. La anunciada ley metropolitana, por su ámbito territorial limitado, su organización política intermunicipal y sus competencias modestas no aportará ningún cambio fundamental excepto, quizás, que puede facilitar la inclusión del tema en la agenda política.
(4) El autor desarrolla esta temática en un libro que se publicará a finales del año 2010 con el título “Revolución Urbana y derechos ciudadanos” (Alianza Editorial).
Jordi Borja Sebastiá es Co-director del Programa de Postgrado "Gestión de la ciudad" en la UOC y ha sido profesor en la Universidad de Barcelona y en el Instituto Francés de Urbanismo en París. Entre los diversos cargos políticos que ha desempeñado destacan el de teniente de alcalde de Descentralización y Participación (1983-87), vicepresidente ejecutivo del Área Metropolitana (1987-1991) y delegado de Relaciones Internacionales y de Cooperación (1991-1995). Entre sus publicaciones cabe citar Cities: New Roles and Forms of Governing (1996), Barcelona: Un modelo de transformación urbana, 1980-1995 (1996), Local y Global (1997), Gestión y control de la urbanización (2000, encuesta para la Comisión Europea), y La ciudad conquistada (2003).
Ha trabajado de forma constante con Manuel Castells, con quien ha escrito numerosos libros y escribe de forma asidua en el periódico El País, además de colaborar de forma activa con movimientos sociales y vecinales en la defensa del “derecho a la ciudad” y unas condiciones urbanas que garanticen una vida digna para sus ciudadanos.
En la conferencia analizará de forma crítica los factores que han dado forma a la actual crisis del modelo urbanístico, las diversas propuestas en torno al estímulo económico de las llamadas “ciudades creativas” (entre ellas la candidatura a Capitalidad Cultural para 2016) y finalmente se centrará en las oportunidades que ofrece el actual contexto para un proceso de democratización del espacio urbano.